到2020年，廣東將努力實現1300萬左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，這是廣東省人民政府日印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》(下稱《意見》)提出的目標。廣東省公安廳7日召開新聞發布會，發布了這一重大戶籍制度改革。

有序放開部分地級市落戶限制

改革開放以來，廣東經濟迅猛發展，帶動了人口的大遷移、大流動。統計數據顯示，2017年，廣東有流動人口3495萬人，其中來自省外2433萬人，廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山6市的流動人口占了全省流動人口的92%。

對此，《意見》提出，要合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鄉人口管理一體化、城鄉公共服務均等化、城鄉經濟發展均衡化。到2020年，努力實現1300萬左右的農業轉移人口和其他常住人口在廣東省城鎮落戶。

根據《意見》，廣東全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開部分地級市落戶限制。逐步調整珠三角部分城市入戶政策。例如，在珠海、佛山、東莞、中山市合法穩定就業滿5年并有合法穩定住所，參加社會保險滿5年的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

此外，除廣州、深圳市外，放開直系親屬投靠。大專以上(含大專)學歷畢業生以及經地級以上市相關部門認證的中級技能型人才、特殊專業人才，可在除廣州、深圳市外的其他城市落戶。

在廣東3495萬流動人口中，居住5年以上的達552萬，因此，解決流動人口存量問題是該省戶籍制度改革的重點。對此，《意見》提出，各地要重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應產業轉型升級和市場競爭環境、長期從事一線特殊艱苦行業人員的落戶問題。

對廣東來說，外來工大部分都在制造業以及城市服務業，如果他們慢慢走了，對廣東的“內傷”很大。中山大學嶺南學院財稅系主任林江告訴《第一財經日報》，珠三角外來人口眾多，一直以來戶籍問題困擾不斷。地方政府在此壓力下，也有必要通過戶籍放開，讓外來工融入到本地，有利于緩解用工缺口。

推進市民化，說到底還是花錢的問題。去年，廣東一份調研報告顯示，據測算，廣東農業轉移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41萬元，以及每年公共服務成本6851元。若按2020年實現1300萬人落戶的目標，也就是到2020年廣東需投入超1.7萬億元，這些成本需要國家、省、市、縣、企業、個人等各方面共同承擔。

在外來人口市民化方面，廣東所肩負的壓力可謂相當大。例如，與廣東相比，第二經濟大省江蘇進城務工人員僅1000萬左右，其中來自外省的僅400萬。此外，江蘇人均財力也比廣東靠前很多。而廣東在扣除計劃單列市深圳之后，人均財政支出位居全國倒數第四。

逆城市化

對來自貧困地區的外來人口來說，落戶城鎮能享受城鎮居民的待遇，他們自然愿意落戶城鎮。但對于城市郊、城中村以及沿海發達地區的農民而言，在成為城鎮戶口后，可能要放棄掉在農村的原有權益，因此他們更愿意繼續做村民，他們的城市化，在某種程度上是“被城市化”。

改革開放后，珠三角很多村莊集體修建工廠出租給外商，至今仍有大量的租金收入，當地村民按照戶籍可以按年獲取紅利。廣州天河某城中村的村民鐘先生告訴記者，他們村的村民每年都能從村集體成立的經濟發展公司獲得分紅。此外，在自己宅基地上建的房子出租出去所收的租金也足夠村民們過著無憂無慮的生活。

正是有了這么多的好處，在廣州的白云、番禺等地區，“居轉農”的現象越來越多。許多這些地方出去的大中專畢業生紛紛要求將戶口轉回原籍。

也有人是為了其他訴求。來自潮汕的陳先生在廣州某大學畢業幾年后把戶口遷回老家，“我們夫妻兩個都不是獨生子女，想生二胎的話，在廣州實在沒辦法，放在老家的話就沒啥問題。”

廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎告訴記者，從政策趨勢來看，未來可能很多人入戶城鎮后，他們在農村的權益可以保留。

對此，《意見》提出，要堅持依法、自愿、有償的原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

提高中小城市吸引力

不過，“居轉農”之類的逆城市化一般多在富裕農村尤其是大城市郊和沿海地區出現，對來自城鄉差異大的地區的人來說，落戶城鎮尤其是落戶到廣州、深圳這樣的大城市還是有著比較大的吸引力。

但對外來工來說，要落戶廣深這樣的城市并不容易。《廣州日報》今年4月報道的外來工老吳(吳樹梁)的故事曾催人淚下。2013年6月，來自河南農村、在深圳打拼10年、曾獲得“深圳優秀保安員”的吳樹梁終于拿到大紅的深圳市戶口，兒子吳同也隨之遷入深圳，但妻子丁維清卻必須等候吳樹梁入戶滿兩年才能隨遷。

半年后，老吳查出患上肺癌晚期。醫生的“判決”是再維持3~6個月，為了能讓妻子在政策范圍內入戶深圳，避免兒子被退回原籍，吳樹梁只能努力活著，但2017年4月，深圳調整隨遷入戶政策，夫妻隨遷條件從原來的兩年變成三年。這意味著，妻子要到2017年6月才能享受政策落戶。原本堅持兩年就能實現的夢想又變得遙不可及。

未來，要落戶廣州和深圳這樣的大城市對普通外來工來說仍殊為不易。《意見》提出，要嚴格控制超大城市人口規模。廣州、深圳市要根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，加快調整人口結構，重點吸納本地經濟社會發展急需的各類型專業人才落戶。要按照總量控制、公開透明、公公正的原則，對達到規定標準條件的人員，允許在當地申請常住戶口。

一方面是外來工落戶廣深難，另一方面是廣大的中小城市放開落戶限制后也吸引不了人。這其中，就業機會是一大因素。廣東金融學院人口與勞動就業研究所所長何亦名教授對《第一財經日報》分析，就業機會多的城市，才可能吸納更多勞動力。“沒有產業支持、沒有機會，你讓他們進城落戶，那也不是真正的市民化。”

而除了就業機會，教育、醫療等公共資源也主要分布在廣州和深圳等大城市。例如廣東的三甲醫院和重點中學資源主要集中在廣州和深圳，而這兩個城市在此次廣東落戶新政中放松幅度十分有限。

因此，如果中小城市的產業沒有真正發展起來，那么嚴格控制大城市人口將面臨著較大的壓力。實際上，在現有的城鎮化過程中，農村的人口大多直接向一二線大城市發展，再加上很多三四線城市人口還在向一二線城市轉移，因此中小城市人口的增長十分緩慢。

專家指出，未來對廣東來說，如何讓資源不要都集中在大城市，把好的教育、衛生等資源分散開來，甚至強制性地把這些資源轉移到中小城市去十分關鍵。

何亦名說，中小城市的城鎮化成本確實比較低，但從個人的職業發展來看，機會比較少。尤其是粵東西北的很多中小城市，要吸引外來工落戶，還是有比較大的難度。他建議，像廣州、深圳、佛山等城市應積極發展衛星城，通過便利的軌道交通將衛星城與主城連接起來，分散大城市的壓力。